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论我国社会保障税的开征         
论我国社会保障税的开征
[ 作者:佚名 | 转贴自:本站原创 | 点击数:7566 | 更新时间:2006/10/8 | 文章录入:zlzn ]
 
  为社会成员提供社会保障,是现代社会政府一项重要职能,而充足社会保障资金是社会保障制度存在、发展和不断完善基础,因此,确立合理社会保障筹资方式是一国社会保障体系构建中核心问题。当前,我国社会保障事业发展虽然已初具规模,但在运营和管理方面还很不完善,其中,因筹资方式而导致问题尤显突出。开征社会保障税,完善社会保障筹资方式,应成为当前我国社会保障制度改革与完善突破口。

  一、开征社会保障税是完善我国社会保障筹资方式效率选择

  1.政府是社会保障当然主体

  现代社会生活中,社会救助、社会保险和社会福利三个层次保障同时并存,为社会成员提供了三层安全网。一般来说,受财力制约,在不发达国家,政府只能为社会成员提供较低层次社会保障。但是,不论保障层次高低、范围宽窄,都只有政府才有能力提供,即提供社会保障应该是一种政府行为。而我国原有社会保障办法全盘复制前苏联模式,实行与就业高度重合社会保障制度,也就是某种程度上以企业为主体社会保障制度。显然,企业作为微观经济实体;不可能长期承担社会职能,也不应担负为本企业职工提供社会保障责任,况且,由于企业时时要面对激烈市场竞争所带来风险,也往往负不起这一责任。因此,政府是社会保障当然主体,社会保障是现代政府内在职能。

  2.我国当前亟需巨额社会保障资金

  随着我国社会主义市场经济体制改革继续深化,以及工业化、城市化、科技现代化、人口老龄化速度加快,我国面临巨大社会保障资金需求。

  在公有制企业转变为独立市场经济主体,国家与企业分配关系转变为征纳税关系后,客观上必然要求社会保障资金。随着市场经济体制改革深化,国有企业改革将产生1500万人下岗大军,加上现有失业人口,共计3000余万职工将失去工作岗位;“九五”期间,农村新增劳动力加剩余劳动力为2.14亿人,但市场只能消化7700万人。如何在不引发通货膨胀情况下解决失业问题,将成为新世纪对我国经济最大挑战。加快建立社会保障、保险制度、再就业制度,使其成为社会安定”稳压器”,在目前中国显得尤为迫切与重要。另外,中国即将步入老龄化社会,1997年,我国60岁以上老年人已达1.2亿人,占全国人口总数10%,而2010年以后,我国将大步跨入人口老龄化高峰期,退休职工将剧增,现实老人赡养压力或“养老”问题,对每个人来说,都已不再是遥远话题。而且,计划生育这一基本国策真正落实,也在较大程度上取决于全社会老年社会保险制度建立。

  3.社会保障税是筹措社会保障资金有效途径

  我国现行社会保障资金筹集主要采用由各地区、各部门、各行业自行制定具体筹资办法和比率方式。其弊端是:由于筹资方式、制度多以部门、行业规章形式出现。缺乏应有法律保障,因此,在征收力量不足,手段缺乏刚性情况下,拖欠、不缴或少缴统筹金现象比较普遍。受企业自身利益影响,社会保障扩面工作十分艰难。而且,在实际执行中,这种筹资方式造成了不同地区、行业、企业之间负担水平悬殊,不仅不利于公平竞争环境形成,而且阻碍了劳动力合理流动。正是由于我国现行社会保障资金筹集方式存在缺陷,使得我国社会保障资金来源缺乏应有保障,其资金管理和收支平衡也存在巨大困难。而开征社会保障税将在如下方面显示较大优越性。

  第一,有利于加强社会保障基金征收力度。社会保障资金筹集采用税收形式进行,而税收强制性和规范性特征将克服资金筹集过程中种种阻力,杜绝拖欠、不缴和少缴现象,为真正意义上社会保障资金筹措提供强有力手段。

  第二,有利于对社会保险基金实行收支两条线预算管理,建立社会保险基金管理监督机制,保证社会保险基金安全性。

  第三,有助于降低制度运行成本。在我国,开征社会保障税可以利用现有税务部门组织机构、物质资源和人力资源进行征管,充分利用税务部门在征管经验、人员素质、机构系统方面优势,从而可以大大提高社会保障资金筹资效率。

  第四,有助于减轻企业负担,促进企业保险向社会保险转变。

  第五,有助于打破地区、部门、行业间条块分割,实现人力资源合理流动和有效配置。

  第六,有助于在中国加入WTO后为各类企业创立公平竞争环境。

  二、国际社会基本做法及值得借鉴经验

  自19世纪末德国首创社会保障(险)税以来,国际社会进行了广泛实践,这种实践表明,正是社会保障税自身优越性,促进了这一税种在世界范围内迅速兴起和发展。

  1.基本做法

  社会保障作为现代社会政府必须承担基本职能,其共同性使各国社会保障税做法有许多共通之处。

  第一,社会保障税课税范围

  社会保障税课税范围通常是参加本国社会保险,并存在雇佣关系雇主和雇员在本国支付和取得工资,薪金及不存在雇佣关系自营业主所得,雇主和雇员纳税义务一般以境内就业为标准,即凡在征税国境内就业雇主和雇员,不论国籍和居住地何在,都必须在该国承担社会保险纳税义务。而对于本国居民为本国居民雇主雇佣但在国外工作取得工资、薪金,则除个别国家外一般不列入课税范围,

  第二,社会保障税课税对象

  与社会保障税课税范围相适应,其课税对象主要是雇主支付工资薪金额、雇员取得工薪收入额及自营业主事业纯收益额。在具体实施中,尽管各国社会保障税模式不同,课税对象规定有所差异,但其基本内容是相同。一是课税对象不包括纳税人工资薪金以外其他收入。即不包括由雇主和雇员工资薪金以外投资所得、资本利得等所得项目,但作为税基工资薪金既包括由雇主支付现金,还包括具有工资薪金性质实物性及其他等价物收入。二是应税工资薪金通常规定最高限额,超过部分不缴纳社会保险税。三是一般不规定个人宽免额和扣除额。因为社会保险税实行专税专用原则,筹集保险基金将全部返还给纳税人。

  第三,社会保险税税率

  大多数发达国家社会保险税实行分项比例税率,针对退休、失业、伤残、医疗等具体项目需要社会保险支出量,规定高低不等差别比例税率。但也有少数国家,如英国采用多种税率形式并举制度。

  第四,社会保险税征收方法

  由于社会保险税主要纳税人为雇主和雇员,因而雇员税款大多实行源泉扣缴法,即由雇员所在公司负责扣缴,雇主应纳税款由公司直接缴纳;而对于自营业主及其社会成员应纳社会保险税,则实行纳税人自行申报缴纳方法。

  从总情况来看,发达国家社会保障税一般都由多个税种组成,这些税种各有不同税率、税目和使用方向,不同税种针对不同社会保障项目设立。因此,发达国家社会保障税实际上是独立一个税类。和其他税类相比,其主要特点是该类税收自成收支体系,虽然划入财政收支盘子,但专款专用。

  2.值得我国借鉴经验

  国际社会社会保障实践已逾百年,为我国社会保障制度建立与完善提供了许多宝贵经验,其中,以下五个方面是特别值得我国借鉴

  (1)社会保障税名为税或费,但不能用一般费或税概念来认识和区分二者内涵。

  从国际经验来看,各国社会保障筹资手段名称不尽相同,比较常见有社会保障税、社会保障缴款(社会保障费)、工薪税三种。尽管名称不同,但实质上并无根本差别。都具有强制性、基金性等基本特点。而且,无论是社会保障税,还是社会保障费,其实质均不同于税或费原有含义。社会保障费作为一种特殊缴费,是在政府法律强制规定下为自身需要进行积累,并带有一定程度互济性质缴款,它不同于公民为直接交换某种政府服务而付出代价一般财政收入中规费;社会保障税专用性与直接返还性也是一般税收所不具有,因而也不同于一般税收。因此,无论在理论上和实践上都不应该用一般费或税概念来认识和区分二者内涵。

  (2)严格规定社会保障主要目标与界限是维护福利国家最佳方式。

  就社会保障制度建立区域而言,欧洲建立社会保障时间较早。这是工业化和市场化推进较早综合结果,因为恰恰是工业化推进造就了产业工人大军,而市场化推进则集中了生产资料所有权,形成了生产资料所有者和劳动者对峙。在发展中国家,同样由于市场经济体制建立及向工业化迈进,致使市场需求与劳动力供给之间矛盾日益突出,使得失业救济和退休养老问题摆上议事日程。而这些问题解决主要只能依靠政府。各国政府,尤其是发展中国家政府,在建立和完善社会保障制度时必须始终坚持足够工作收入是福利根本基础这一原则。

  (3)社会保障内容因生产力发展水平而异。

  从国际社会来看,尽管现代社会生活中,社会救助、社会保险和社会福利三层保障同时并存,但是,由于经济发展水平及国情不同,各国社会保障内容与范围有很大差别。在发达国家,特别是所谓福利国家,如瑞典、英国等,实行“从摇篮到坟墓”社会保障办法,保障对象遍及全民,保障项目贯穿人生各个方面,如养老保险、健康保险、工伤保险、失业保险、家庭津贴、住房津贴、职业培训、公益性社会服务等,社会保障项目十分广泛而全面。相反,受经济实力制约,发展中国家提供社会保障项目相对较少。而且,即使是经济发达国家,其社会保障内容深度和广度也是随着生产力水平提高而不断扩大与调整

  (4)社会保障是现代社会公民应享有一种权利。

  在社会保障制度发展史上,以二战为分水岭,战前、战后社会保障制度发生了巨大变化。其中,最主要变化一是战后公民权利范围大为扩大,享受现代文明福利生活成为新权利内容。二是从最初针对少数经济困难个人实行社会救助,发展到对生、老、病、死、伤残和失业均有社会保障,又进一步发展到社会全体成员均有权享受国家给付各种福利待遇。三是战后开始随着物价、工资波动而调整年金,以保障劳动者和公民不致因物价上涨而降低生活水准,以保证一切公民都有权分享经济成长果实。

  (5)多支柱体系,分散风险。

  随着人口老龄化问题日益严重,养老保险需求将不断扩大,对此,世界各国养老保险体制改革经验是,无论是发展中国家还是发达国家,今后养老保障体制改革趋向应为三大支柱:一是强制性公营以税收为资金来源支柱。二是强制性私营完全积累支柱,用于储蓄。三是自愿性储蓄支柱,用于那些有资金也有愿望储蓄,并想在老年时得到更多保护人。这三大支柱构成养老保障多支柱体系,可共同抵御老年人面临多种风险,而且,这种多支柱体系共同担负着防范未来经济和政治不确定性总体风险,如政府和市场崩溃、财政来源枯竭,投资策略偏差等。

  三、我国开征社会保障税应注意几个问题

  我国社会保障制度尚处初创阶段,现存较低生产力发展水平,与巨大社会保障需求,将对社会保障资金分配产生极大压力。为最大限度地实现我国现有社会保障资金供给与需求均衡,我国社会保障税开征应注意以下四个方面问题。

  1.明确社会保障功能定位是保障而不是公平

  社会保障一直强调社会公平原则,一百余年来,税和税收规则作为福利国家工具,被大多数福利国家用来影响收入分配,试图通过合理收入再分配政策调节市场经济发展而导致贫富悬殊,但实际情况是,几乎每一个政策评价都表明再分配效果不好,即使在福利国家也不例外。对于中国而言,在开征社会保障税之初,强调并明确社会保障功能是保障而非公平,是一个真正需要引起我们普遍关注至关重要问题。

  2.增强社会保障权利意识

  传统社会救助,不承认救济事业是一种社会义务和责任,不承认要求社会救济是一项公民权利。英国在19世纪上半叶颁布并实施《济贫法》,作为现代社会保障制度萌芽阶段标志,首创了认定要求社会救助属于公民合法权利,社会救助是应尽义务新准则。中国社会保障工作起步较晚,树立社会保障权利意识,有助于明确一个观念:即社会保障不是我国经济体制转型期权宜之计,而是现代政府必须长期承担义务,是一项积极福利举措。也因此必须从长计议。

  3.社会保障项目、范围、标准确定,必须遵循循序渐进与低水平原则

  各国社会保障制度发展过程表明,社会保障范围与程度是与一国经济发展水平及具体国情密切相关。总来说,随着社会发展,社会保障范围是逐步扩大,层次是逐步提高。由于我国尚处于生产力发展水平较低层次,而人员基数过大,因此,我国应特别注意社会保障项目、范围、标准确定必须遵循循序渐进原则,且低水平保障应成为我国长期坚持原则。

  4.建立社会保障同时,必须重视传统家庭养老

  我国社会保障制度发展方向是,既要满足市场经济发展对社会保障需要,发挥社会保障功能作用,又要从我国生产力水平落后,脱贫致富任务还相当严重现实出发,抓住主要矛盾,解决主要问题。就中国目前情况而言,尽管当前建立失业保险制度最迫切,但从长远来看,涉及面最广、影响最大、影响时间最长项目,将首推养老。由于保险易升不易降,因此,在我国创建包括养老在内社会保障制度时,不仅应积极借鉴国际社会经验教训,而且尤其应重视中国现实与传统。其现实在于:中国人口多、人均国民收入水平较低,但已提前进入老龄化社会。其传统是指中国家庭养老。

  家庭养老,不仅至今仍是我国主要养老方式,而且,在今后相当长时间里都会有生命力。我国老年人已有一亿多人,并且以年均3.2%速度增长着,如此众多老龄人口都由国家包下来、养起来,是不现实。而家庭养老,一直得到我国农村老人广泛认同,且农村老人又是我国老年人主体,这种观念势必影响我国未来养老模式。加之我国传统文化十分注重家庭和睦,也很注重孝敬老人,因此,家庭对于我国老年人来说,不仅是日常生活场所,而且是精神蔚籍主要源泉,这一点也是社会养老所难以替代。从城市老人来看,尽管他们有退休金作保障,但仍把家庭当作生活支柱。这说明,中国家庭养老有深厚文化基础,这为我国在经济发展水平比较低情况下,逐步创建、完善社会保障制度提供了极为有利条件。这种现实与传统使得我国养老社会保障制度建立,不仅应注意低起点,而且必须继续鼓励家庭养老保险方式。

  总之,由于社会保障制度一旦建立,即具有很强刚性,因此,在我国各项社会保障制度建立中,不仅要借鉴国际社会先进经验,而且,必须特别注意结合中国实际情况,坚持低水平,逐渐实现广覆盖,以避免出现福利国家已经出现过而我国自身可以预见危机。 

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